集體土地流轉的政策

集體土地流轉的政策於集體土地使用權流轉的含義，人們在認識和理解上存在較大差異。不少學者在研究集體土地使用權流轉問題時未區分建設用地和農業用地，對集體土地使用權流轉的客體和主體都作了擴大理解。

總的來看主要有兩種理解：一種觀點認為集體土地使用權流轉包括首次流轉和再次流轉。前者是指集體土地所有者與建設用地使用者之間的土地使用權流轉關係;後者是指土地使用者相互之間的土地使用權流轉關係。另一種觀點認為集體土地使用權流轉僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。筆者贊同後者。從嚴格意義上講，土地使用權流轉是指集體所有的建設用地使用權在土地使用者之間的轉移，不應包括髮生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權“首次流轉”，更不應該將流轉的客體擴大到家用地。

雖然“首次流轉”和“再次流轉”都可以實現土地有償使用，但兩者間有著重要的區別：

(1)所謂的“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離與建設用地使用權的取得實質上屬於同一過程，通常會涉及到土地用途的改變和土地利用規劃的實施。因此，集體建設用地使用權與所有權分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉”中土地所有者與使用者之間的流轉協議，最終還要經人民政府的批准，但這種批准是被動的、形式上的，很難體現審批的真正意圖。在政府審批把關不嚴的情況下，很可能導致大量土地在鄉(鎮)政府的操作下湧入市場，耕地保護將更加艱難。而“再次流轉”僅限於建設用地使用權的流轉，一般不涉及到農地的轉用問題和規劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉”獲得建設用地使用權的做法，實質上是規避政府審批的非法佔地行為。

(2)“首次流轉”主要發生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進行。其結果通常是增加建設用地的供給總量，而不是提高現有存量建設用地的利用率;而“再次流轉”是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，並不會增加新的建設用地。

(3)“首次流轉”如果監管不力，極易造成土地供給失控，產生嚴重的社會後果;而“再次流轉”比較容易監控，以通過流轉合同、土地使用權變更登記、稅收、價格等手段予以監控。

基於上述區別，筆者認為集體建設用地土地使用權流轉是指存量建設用地使用權在集體建設用地使用者之間的流轉，而不應包括土地所有者與土地使用者之間所謂的首次流轉。就像國有土地使用權出讓不同於轉讓，農村土地承包經營中的發包不同於轉包一樣，它們遵循的是不同的規則，有不同條件和要求。準確界定“流轉”的含義，對於我國集體建設用地使用權流轉制度的建立，對於未來國家進行土地市場的巨集觀調控和監管，以及對於土地資源的合理利用與保護，都具有十分重要的意義。